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Le istituzioni di governo della montagna
di Gian Candido De Martin
Racconti e testimonianze per i 100 anni del C.A.I. di Treviso, in collaborazione con il Gazzettino
Articoli del centenario
Le istituzioni di governo della montagna
Il punto di partenza, per offrire un qualche elemento di orientamento su questo tema, è necessariamente la considerazione delle peculiarità dei territori montani, sia su piano socio-economico che su quello ambientale: ciò che richiede un approccio ed un’analisi multidisciplinare, a maggior ragione tenendo conto che la montagna è una realtà plurale, non omogenea, in cui si dovrebbero distinguere varie montagne, per le quali configurare interventi differenziati anche nell’applicazione dell’art. 44 della Costituzione che prevede espressamente provvedimenti ad hoc per le zone montane.
Prescindendo qui dai profili socio-culturali ed economico-territoriali, e circoscrivendo l’attenzione alle questioni istituzionali e di governo delle realtà montane, con particolare riguardo a quelle dell’arco alpino, vi sono essenzialmente due profili da mettere a fuoco: l’uno riguardante le politiche e gli interventi pubblici da prefigurare in modo mirato, l’altro connesso alle istituzioni in grado di assicurare il più possibile un governo autonomo – ossia sostanzialmente un autogoverno – della montagna a misura delle sue specifiche esigenze. E’ questa una prospettiva che a maggior ragione va tenuta presente dopo che, con la riforma del Titolo V della Costituzione nel 2001, si è esplicitamente stabilito di dover tener conto anche del principio di differenziazione e di adeguatezza, oltre che di sussidiarietà, nel riassetto del sistema istituzionale e amministrativo del nostro paese: come ben evidenziato, da ultimo, nel “Manifesto di Asiago”, approvato nell’ottobre 2008 dalle istituzioni rappresentative della montagna italiana, in cui si è provveduto a ribadire e aggiornare i tre principi fondamentali sanciti dalla Carta di Chivasso sulle autonomie politiche ed amministrative, culturali e scolastiche ed economiche da assicurare alle popolazioni montane.
Se sul piano delle politiche si possono ovviamente configurare vari livelli di interventi (statale, regionale, ma anche europeo), sul piano delle istituzioni che interessano più da vicino il governo autonomo della montagna si debbono considerare soprattutto le istituzioni pubbliche territoriali regionali e locali, senza peraltro perdere di vista anche altri strumenti di carattere sociale che, pur non essendo pubblici ma formalmente privati, possono svolgere una funzione sicuramente assai utile ai fini dell’autogoverno dei problemi della montagna. Partendo comunque dalle istituzioni pubbliche territoriali, va distinto il ruolo essenzialmente legislativo e programmatorio delle regioni - centri di elaborazione di progetti di intervento per la montagna sia a carattere infraregionale (v. ad es. il progetto montagna del Veneto approvato negli anni ‘80) sia a livello interregionale e anche transfrontaliero (v. ad es. l’esperienza di Alpe Adria) - dal ruolo per lo più operativo e di gestione di servizi dei comuni e delle province, promotori ma soprattutto attuatori di interventi stabiliti da leggi e programmi con specifiche responsabilità di governo locale, assai potenziate dopo la riforma costituzionale che ha prefigurato il baricentro dell’amministrazione pubblica negli enti locali.
Si deve poi aggiungere che al di là dei comuni e delle province, nelle zone montane italiane ha assunto dal 1971 un rilievo specifico un altro ente locale, la comunità montana, costituita proprio al fine di venire incontro ad un’esigenza peculiare di rafforzamento dei piccoli comuni della montagna, nonché di gestione degli interventi speciali previsti per i territori montani. Si è in tal modo dato vita ad un ordinamento istituzionale differenziato, che ha generalizzato esperienze di collaborazione locale già sperimentate in alcune realtà montane alpine, i consigli di valle, espressioni della propensione delle popolazioni locali a trovare forme organizzative originali e appropriate. Si tratta di un modello al quale da tempo guardano con interesse altri paesi dell’arco alpino, tenuto conto della necessità di poter contare in montagna su uno strumento istituzionale in grado di assicurare quei servizi di base alla popolazione residente che le micro realtà comunali faticano sempre più a gestire, in modo da creare condizioni di vita e di lavoro che evitino l’abbandono di zone difficili e talora marginali (facendo venire meno un presidio del territorio utile anche per le popolazioni di pianura e di città). Al tempo stesso, le comunità montane possono consentire di realizzare in una data realtà omogenea locale, la vallata, un primo livello di programmazione e di coordinamento dello sviluppo socio-economico di ambito intercomunale nei settori più legati ai caratteri di questi territori, in primo luogo le attività agro-silvo-pastorali e turistiche, in stretta connessione con la conservazione e manutenzione ambientale.
Tutto ciò induce a valutare criticamente taluni recenti orientamenti che vorrebbero ridimensionare (per esigenze di risparmio) il ruolo e gli interventi che possono essere utilmente affidati alle comunità montane, in una logica di riconoscimento e rafforzamento dell’autogoverno locale, a sostegno ed integrazione dei compiti propri dei comuni. In questa prospettiva si tratta oggi piuttosto di razionalizzare l’assetto istituzionale locale anche nelle zone montane, nell’ambito del generale riordinamento dell’amministrazione pubblica necessaria per attuare la riforma costituzionale del 2001, considerando le comunità montane come unioni obbligatorie dei comuni montani ricompresi in un’area omogenea per svolgere, da un lato, unitariamente una pluralità di funzioni e servizi di pertinenza comunali e, dall’altro, azioni specifiche previste dalla legislazione per la montagna in settori chiave (quali tutela ambientale, uso delle risorse collettive, gestione del patrimonio e della viabilità forestale, autoproduzione energetica, sostegno ai piccoli esercizi commerciali ed alle pluriattività, integrazione tra promozione del turismo e sviluppo sostenibile, ecc.).
Oltre ai soggetti pubblici locali e regionali considerati, hanno o possono avere peso nell’autogoverno della montagna, come già accennato, anche organismi e istituzioni formalmente non pubblici, ma che a vario titolo possono esercitare funzioni di rilievo pubblico, in sintonia tra l’altro con il principio della sussidiarietà orizzontale sancita nel nuovo art. 118 della Costituzione, in virtù del quale va favorito tutto ciò che può essere realizzato nell’interesse pubblico da formazioni sociali cointeressate. In tal senso, vanno considerati ad esempio i significativi ruoli e compiti già proficuamente esercitati da organismi tipici della montagna alpina: da un lato dalle organizzazioni di gestione di patrimoni collettivi agro-silvo-pastorali (v. regole cadorine e ampezzane e altre comunità di villaggio variamente denominate nell’arco alpino); dall’altro, da organismi associativi che hanno ormai una collaudata esperienza e attitudine a svolgere funzioni di pubblico interesse (v. CAI in materia di itinerari di alta quota, segnaletica e gestione di rifugi).
Si deve poi ancor aggiungere, prima di concludere, che - ai fini del rafforzamento dell’autogoverno e della definizione di politiche differenziate in ragione delle esigenze specifiche dei territori montani dell’arco alpino - non vanno trascurati anche altri strumenti tipici di indirizzo e collaborazione, volti anche a favorire relazioni stabili tra le istituzioni territoriali delle diverse aree dell’arco alpino, spesso in chiave transnazionale, favorendo processi di collaborazione e di scambio, nel rispetto peraltro delle diverse identità socio-culturali disseminate nella multiforme realtà delle Alpi. In questo quadro assume specifico rilievo l’azione di promozione di politiche armonizzate e coordinate che a vario titolo si può ricollegare alla Convenzione delle Alpi, approvata nel 1991 da tutti i paesi dell’arco alpino in funzione di obbiettivi comuni di tutela del territorio e di cooperazione interregionale e transnazionale nella prospettiva anche dell’integrazione europea. Gli interlocutori principali nei singoli Stati, chiamati a sviluppare attività promosse e sostenute in base alla Convenzione, sono proprio le istituzioni locali e regionali (pubbliche e private) a cui si è fatto riferimento, ferma restando l’azione di coordinamento e di raccordo affidata a livello centrale al Ministero dell’ambiente.
Gian Candido De Martin,
Prof. Diritto Amministrativo Luiss Guido Carli - Roma
Indicazioni per approfondimenti
a) sulle istituzioni di governo della montagna e sulle politiche per la montagna (alpina):
- “L’autonomia e l’amministrazione locale nell’area alpina” (a cura di P. Schiera, R. Gubert e E. Balboni) – Comitato per la cooperazione tra le regioni dell’arco alpino, ed. Jaca – Milano 1988;
- “Tratti omogenei e peculiarità nel governo dell’area alpina”, di G. C. De Martin (in “Alpe Adria: una Regione europea”, a cura dell’ISPI, Milano 1988);
- “La nuova legge per le zone montane n. 97/94”, a cura di L. Costato, Milano – Giuffré 1995;
- “La montagna oltre il 2000: Una sfida per l’Europa”, a cura della Fondazione Montagna e Europa A. Colleselli, Belluno 1998;
- “Essenziali le istituzioni di vallata per l’autogoverno della montagna”, di G.C. De Martin, in Amministrazione in cammino” (ottobre 2008), v.
«www.amministrazioneincammino.luiss.it»;
b) sulle regole e organismi di gestione di proprietà collettive montane:
- “Le «regole» cadorine tra tradizione e adeguamento”, di G. C. De Martin, in “Dolomiti” – Belluno, n. 6/1983;
- “La riscoperta e l’attuale rilevanza delle comunità di villaggio”, di G. C. De Martin, saggio introduttivo del volume collettaneo “Comunità di villaggio e proprietà collettive in Italia e Europa” (a cura Giunta regionale del Veneto), ed. Cedam – Padova 1990;
c) sulla Convenzione delle Alpi:
- AA.VV., “Il privilegio delle Alpi” (a cura dell’Accademia europea di Bolzano), ed. Eurac – Bolzano 2004;
d) sulle comunità montane del Veneto:
- “Comunità montana” (periodico a cura dell’UNCEM del Veneto, diretto da M. Busatta).
Il punto di partenza, per offrire un qualche elemento di orientamento su questo tema, è necessariamente la considerazione delle peculiarità dei territori montani, sia su piano socio-economico che su quello ambientale: ciò che richiede un approccio ed un’analisi multidisciplinare, a maggior ragione tenendo conto che la montagna è una realtà plurale, non omogenea, in cui si dovrebbero distinguere varie montagne, per le quali configurare interventi differenziati anche nell’applicazione dell’art. 44 della Costituzione che prevede espressamente provvedimenti ad hoc per le zone montane.
Prescindendo qui dai profili socio-culturali ed economico-territoriali, e circoscrivendo l’attenzione alle questioni istituzionali e di governo delle realtà montane, con particolare riguardo a quelle dell’arco alpino, vi sono essenzialmente due profili da mettere a fuoco: l’uno riguardante le politiche e gli interventi pubblici da prefigurare in modo mirato, l’altro connesso alle istituzioni in grado di assicurare il più possibile un governo autonomo – ossia sostanzialmente un autogoverno – della montagna a misura delle sue specifiche esigenze. E’ questa una prospettiva che a maggior ragione va tenuta presente dopo che, con la riforma del Titolo V della Costituzione nel 2001, si è esplicitamente stabilito di dover tener conto anche del principio di differenziazione e di adeguatezza, oltre che di sussidiarietà, nel riassetto del sistema istituzionale e amministrativo del nostro paese: come ben evidenziato, da ultimo, nel “Manifesto di Asiago”, approvato nell’ottobre 2008 dalle istituzioni rappresentative della montagna italiana, in cui si è provveduto a ribadire e aggiornare i tre principi fondamentali sanciti dalla Carta di Chivasso sulle autonomie politiche ed amministrative, culturali e scolastiche ed economiche da assicurare alle popolazioni montane.
Se sul piano delle politiche si possono ovviamente configurare vari livelli di interventi (statale, regionale, ma anche europeo), sul piano delle istituzioni che interessano più da vicino il governo autonomo della montagna si debbono considerare soprattutto le istituzioni pubbliche territoriali regionali e locali, senza peraltro perdere di vista anche altri strumenti di carattere sociale che, pur non essendo pubblici ma formalmente privati, possono svolgere una funzione sicuramente assai utile ai fini dell’autogoverno dei problemi della montagna. Partendo comunque dalle istituzioni pubbliche territoriali, va distinto il ruolo essenzialmente legislativo e programmatorio delle regioni - centri di elaborazione di progetti di intervento per la montagna sia a carattere infraregionale (v. ad es. il progetto montagna del Veneto approvato negli anni ‘80) sia a livello interregionale e anche transfrontaliero (v. ad es. l’esperienza di Alpe Adria) - dal ruolo per lo più operativo e di gestione di servizi dei comuni e delle province, promotori ma soprattutto attuatori di interventi stabiliti da leggi e programmi con specifiche responsabilità di governo locale, assai potenziate dopo la riforma costituzionale che ha prefigurato il baricentro dell’amministrazione pubblica negli enti locali.
Si deve poi aggiungere che al di là dei comuni e delle province, nelle zone montane italiane ha assunto dal 1971 un rilievo specifico un altro ente locale, la comunità montana, costituita proprio al fine di venire incontro ad un’esigenza peculiare di rafforzamento dei piccoli comuni della montagna, nonché di gestione degli interventi speciali previsti per i territori montani. Si è in tal modo dato vita ad un ordinamento istituzionale differenziato, che ha generalizzato esperienze di collaborazione locale già sperimentate in alcune realtà montane alpine, i consigli di valle, espressioni della propensione delle popolazioni locali a trovare forme organizzative originali e appropriate. Si tratta di un modello al quale da tempo guardano con interesse altri paesi dell’arco alpino, tenuto conto della necessità di poter contare in montagna su uno strumento istituzionale in grado di assicurare quei servizi di base alla popolazione residente che le micro realtà comunali faticano sempre più a gestire, in modo da creare condizioni di vita e di lavoro che evitino l’abbandono di zone difficili e talora marginali (facendo venire meno un presidio del territorio utile anche per le popolazioni di pianura e di città). Al tempo stesso, le comunità montane possono consentire di realizzare in una data realtà omogenea locale, la vallata, un primo livello di programmazione e di coordinamento dello sviluppo socio-economico di ambito intercomunale nei settori più legati ai caratteri di questi territori, in primo luogo le attività agro-silvo-pastorali e turistiche, in stretta connessione con la conservazione e manutenzione ambientale.
Tutto ciò induce a valutare criticamente taluni recenti orientamenti che vorrebbero ridimensionare (per esigenze di risparmio) il ruolo e gli interventi che possono essere utilmente affidati alle comunità montane, in una logica di riconoscimento e rafforzamento dell’autogoverno locale, a sostegno ed integrazione dei compiti propri dei comuni. In questa prospettiva si tratta oggi piuttosto di razionalizzare l’assetto istituzionale locale anche nelle zone montane, nell’ambito del generale riordinamento dell’amministrazione pubblica necessaria per attuare la riforma costituzionale del 2001, considerando le comunità montane come unioni obbligatorie dei comuni montani ricompresi in un’area omogenea per svolgere, da un lato, unitariamente una pluralità di funzioni e servizi di pertinenza comunali e, dall’altro, azioni specifiche previste dalla legislazione per la montagna in settori chiave (quali tutela ambientale, uso delle risorse collettive, gestione del patrimonio e della viabilità forestale, autoproduzione energetica, sostegno ai piccoli esercizi commerciali ed alle pluriattività, integrazione tra promozione del turismo e sviluppo sostenibile, ecc.).
Oltre ai soggetti pubblici locali e regionali considerati, hanno o possono avere peso nell’autogoverno della montagna, come già accennato, anche organismi e istituzioni formalmente non pubblici, ma che a vario titolo possono esercitare funzioni di rilievo pubblico, in sintonia tra l’altro con il principio della sussidiarietà orizzontale sancita nel nuovo art. 118 della Costituzione, in virtù del quale va favorito tutto ciò che può essere realizzato nell’interesse pubblico da formazioni sociali cointeressate. In tal senso, vanno considerati ad esempio i significativi ruoli e compiti già proficuamente esercitati da organismi tipici della montagna alpina: da un lato dalle organizzazioni di gestione di patrimoni collettivi agro-silvo-pastorali (v. regole cadorine e ampezzane e altre comunità di villaggio variamente denominate nell’arco alpino); dall’altro, da organismi associativi che hanno ormai una collaudata esperienza e attitudine a svolgere funzioni di pubblico interesse (v. CAI in materia di itinerari di alta quota, segnaletica e gestione di rifugi).
Si deve poi ancor aggiungere, prima di concludere, che - ai fini del rafforzamento dell’autogoverno e della definizione di politiche differenziate in ragione delle esigenze specifiche dei territori montani dell’arco alpino - non vanno trascurati anche altri strumenti tipici di indirizzo e collaborazione, volti anche a favorire relazioni stabili tra le istituzioni territoriali delle diverse aree dell’arco alpino, spesso in chiave transnazionale, favorendo processi di collaborazione e di scambio, nel rispetto peraltro delle diverse identità socio-culturali disseminate nella multiforme realtà delle Alpi. In questo quadro assume specifico rilievo l’azione di promozione di politiche armonizzate e coordinate che a vario titolo si può ricollegare alla Convenzione delle Alpi, approvata nel 1991 da tutti i paesi dell’arco alpino in funzione di obbiettivi comuni di tutela del territorio e di cooperazione interregionale e transnazionale nella prospettiva anche dell’integrazione europea. Gli interlocutori principali nei singoli Stati, chiamati a sviluppare attività promosse e sostenute in base alla Convenzione, sono proprio le istituzioni locali e regionali (pubbliche e private) a cui si è fatto riferimento, ferma restando l’azione di coordinamento e di raccordo affidata a livello centrale al Ministero dell’ambiente.
Gian Candido De Martin,
Prof. Diritto Amministrativo Luiss Guido Carli - Roma
Indicazioni per approfondimenti
a) sulle istituzioni di governo della montagna e sulle politiche per la montagna (alpina):
- “L’autonomia e l’amministrazione locale nell’area alpina” (a cura di P. Schiera, R. Gubert e E. Balboni) – Comitato per la cooperazione tra le regioni dell’arco alpino, ed. Jaca – Milano 1988;
- “Tratti omogenei e peculiarità nel governo dell’area alpina”, di G. C. De Martin (in “Alpe Adria: una Regione europea”, a cura dell’ISPI, Milano 1988);
- “La nuova legge per le zone montane n. 97/94”, a cura di L. Costato, Milano – Giuffré 1995;
- “La montagna oltre il 2000: Una sfida per l’Europa”, a cura della Fondazione Montagna e Europa A. Colleselli, Belluno 1998;
- “Essenziali le istituzioni di vallata per l’autogoverno della montagna”, di G.C. De Martin, in Amministrazione in cammino” (ottobre 2008), v.
«www.amministrazioneincammino.luiss.it»;
b) sulle regole e organismi di gestione di proprietà collettive montane:
- “Le «regole» cadorine tra tradizione e adeguamento”, di G. C. De Martin, in “Dolomiti” – Belluno, n. 6/1983;
- “La riscoperta e l’attuale rilevanza delle comunità di villaggio”, di G. C. De Martin, saggio introduttivo del volume collettaneo “Comunità di villaggio e proprietà collettive in Italia e Europa” (a cura Giunta regionale del Veneto), ed. Cedam – Padova 1990;
c) sulla Convenzione delle Alpi:
- AA.VV., “Il privilegio delle Alpi” (a cura dell’Accademia europea di Bolzano), ed. Eurac – Bolzano 2004;
d) sulle comunità montane del Veneto:
- “Comunità montana” (periodico a cura dell’UNCEM del Veneto, diretto da M. Busatta).
